Даже победа демократов не остановит Трампа: почему Конгресс теряет власть

Думаете, демократическое большинство в Палате представителей и Сенате станет серьёзным препятствием для президента Трампа? Возможно, эти ожидания придётся пересмотреть. Проблема не в нерешительности тех, кто возглавит палаты. Дело в устройстве американской конституционной системы, в которой перевес в пользу исполнительной власти сегодня особенно велик.

Конституция действительно позволяет федеральному правительству расходовать только те средства, которые выделил Конгресс. Правда, соответствующий закон президент может отклонить, воспользовавшись правом вето. Комитеты Конгресса, возглавляемые представителями партии большинства в каждой палате, также традиционно располагают широкими возможностями для расследований: они вправе требовать документы и вызывать свидетелей для дачи показаний. Однако на практике эти полномочия могут оказаться существенно слабее, чем выглядят, — особенно в нынешних условиях.

В последние два года первого президентского срока Трампа демократы контролировали Палату представителей. Тем не менее ему удалось заблокировать большинство попыток наладить действенный парламентский надзор. Он отказывался исполнять требования комитетов и оспаривал их принудительное исполнение в судах. Неизбежные задержки, связанные с обжалованием решений, позволяли ему тянуть время до окончания срока.

Достаточно двух примеров. Комитет Палаты представителей по надзору обратился в суд, добиваясь информации о переписи населения. Дело завершилось лишь более чем через два года, когда необходимые сведения предоставил уже президент Джо Байден. Комитет по налогам и сборам судился за доступ к налоговым декларациям Трампа. Этот спор тоже был урегулирован при администрации Байдена — почти через четыре года после его начала.

Если демократы вернут себе большинство, Белый дом, несомненно, вновь прибегнет к такому сопротивлению. А если расследования затронут частных лиц и компании, связанные с администрацией, — например, партнёров семьи Трамп по криптовалютным и другим предприятиям, которые автор считает инструментами извлечения сомнительной выгоды, — у них также останется возможность обратиться в суд, чтобы отсрочить исполнение требований Конгресса или вовсе его избежать.

Кроме того, после решения Верховного суда 2024 года по делу «Трамп против Соединённых Штатов» правовые позиции исполнительной власти стали ещё сильнее. Суд постановил, что бывшие президенты, включая Трампа, обладают абсолютным иммунитетом от уголовного преследования за действия в пределах их основных конституционных полномочий. В отношении других официальных действий действует презумпция иммунитета.

Таким образом, решение существенно ограничило возможность уголовного преследования президента за действия, совершённые при исполнении должностных обязанностей. Но для будущих столкновений с Конгрессом важны и другие формулировки, содержащиеся в заключении председателя Верховного суда Джона Робертса. По прочтению Тубина, они могут послужить основанием для ещё более широкого аргумента: официальные действия президента нельзя даже подвергать расследованию.

Робертс написал, что президент обладает исключительными полномочиями и абсолютной свободой усмотрения при решении вопроса о том, какие преступления расследовать и по каким возбуждать уголовное преследование. В будущем адвокаты Трампа могут сослаться на эту формулировку, утверждая, что законодатели не вправе изучать наиболее спорные действия его администрации. Среди примеров Тубин называет уголовное преследование бывшего директора ФБР Джеймса Коми и генерального прокурора штата Нью-Йорк Летиции Джеймс, которое он считает фиктивным, а также обыск Министерством внутренней безопасности дома конгрессвумен от Миннесоты Ильхан Омар.

Тот же принцип — широкая свобода исполнительной власти в вопросах расследования и уголовного преследования — ограничивает возможности Конгресса воздействовать на президента через финансирование.

Законодатели могут вводить бюджетные ограничения, препятствующие преследованию определённых категорий преступлений. Например, один из нижестоящих судов признал, что Конгресс вправе запретить Министерству юстиции расходовать государственные средства на дела против поставщиков медицинской марихуаны. Однако, как подчёркивает Тубин, из позиции Робертса следует, что выбор конкретных лиц для уголовного преследования остаётся за президентом.

Бюджетные полномочия позволяют Конгрессу запрещать некоторые виды расходов, но не дают ему права присваивать полномочия исполнительной власти — в частности, полномочия по принятию нормативных актов. Поэтому законодатели могут изменить бюджет Агентства по охране окружающей среды, однако, по аргументации автора, не могут одним лишь распоряжением о расходовании средств заставить его руководство отменить недавние нормы, создающие преимущества для загрязнителей.

На ещё более серьёзный вопрос — способен ли Конгресс перекрыть дальнейшее финансирование войны в Иране — ответ будет утвердительным, но с существенными оговорками.

Исторические прецеденты существуют. На заключительном этапе войны во Вьетнаме Конгресс использовал бюджетные ограничения, чтобы остановить бомбардировки Камбоджи. При Рональде Рейгане поправка Боланда запрещала военную помощь никарагуанским контрас.

Однако и у этого инструмента есть пределы. Как правило, Конгресс не может заблокировать использование уже выделенных средств. А с учётом огромного бюджета Пентагона администрация, по оценке Тубина, сможет продолжать оплачивать войну за счёт имеющихся ресурсов. Ещё важнее другое: бюджетный закон, включая любые ограничения, которые захотят включить в него демократы, может быть отклонён президентом. При любом реалистичном исходе промежуточных выборов маловероятно, что в каждой палате найдутся две трети голосов для преодоления вето Трампа.

Именно борьба за финансирование, скорее всего, станет главным занятием Конгресса в следующие два года — даже если демократы получат большинство только в Палате представителей, а Сенат останется у республиканцев. Бюджетные противостояния в последние годы сделали приостановки работы федерального правительства почти привычным явлением. После выборов этот сценарий, вероятно, повторится, возможно, ещё чаще. И, как прежде, конфликты будут, скорее всего, завершаться вынужденными компромиссами, а не решительным отказом от политики Трампа.

Если демократы возьмут под контроль Сенат, они смогут влиять и на утверждение президентских назначений. Но при выборе руководителей министерств этот рычаг, вероятно, даст немного. Кто бы ни оказался во главе ведомств, в том числе в статусе исполняющего обязанности, эти люди будут проводить волю Трампа.

С назначением судей ситуация иная. Демократическое большинство в Сенате сможет отклонять любые предложенные Трампом кандидатуры на пожизненные должности в федеральных судах. Сторонники партии будут требовать, чтобы она решительно воспользовалась этим правом. По мнению Тубина, такое давление вполне оправданно.

Особенно это касается возможной вакансии в Верховном суде. Когда в 2016 году умер судья Антонин Скалиа, до окончания президентского срока Барака Обамы оставался почти год. Тем не менее лидер республиканского большинства в Сенате Митч Макконнелл отказался проводить слушания и голосование по кандидатуре Меррика Гарланда, предложенной Обамой. Если Трамп попытается заполнить вакансию в Верховном суде в последние два года своего президентства, демократы могут — и должны — ответить ему тем же. Им следует воспользоваться этим полномочием еще и потому, что возможностей добиться чего-либо другого у них останется совсем немного.